Refleksi Hukum Persaingan Usaha Di Tengah Minyak Goreng Langka WE Online, Medan- Dalam perspektif hukum persaingan, pembentukan harga ditentukan oleh
Oleh: Kepala Kanwil I KPPU
Pasca Reformasi 98, setelah Indonesia dilanda berbagai krisis, mulai dari krisis keuangan, ekonomi kemudian krisis multi-dimensi, barulah pada tahun 1999, tepatnya pada tanggal 5 Maret, Hukum persaingan usaha (competition law) diterbitkan, yaitu UU Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.Bagi Indonesia, sebagaimana tercantum
dalam Pasal 3 UU No. 5/1999, tujuan keberadaan hukum persaingan usaha adalah
untuk: a) menjaga kepentingan umum dan meningkatkan efisiensi ekonomi nasional
sebagai salah satu upaya untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat; b) mewujudkan
iklim usaha yang kondusif melalui pengaturan persaingan usaha yang sehat; c)
mencegah praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat dan d)
terciptanya efektivitas dan efisiensi dalam kegiatan usaha.
Siapapun yang mengamati ekonomi Indonesia pada
tahun-tahun sebelum lahirnya gerakan reformasi 98, menyatakan ekonomi
dikendalikan oleh negara. Buku-buku yang terbit pada tahun-tahun kejayaan Orde
Baru misalnya banyak berisi kritik terhadap model pembangunan yang dikendalikan
oleh negara. Orde Baru dengan pilihan sadar memberi perlindungan bagi
perusahaan atau kelompok tertentu yang mampu menciptakan lapangan kerja. Desain
pembangunan yang berorientasi pertumbuhan inilah yang melahirkan banyak pelaku
usaha yang hanya memburu rente (rent seeker)
akibat sejumlah proteksi dan keisitimewaan yang diberikan kelompok usaha
tertentu.
Pada intinya, Undang-Undang tersebut dirancang untuk mengoreksi
tindakan-tindakan dari kelompok pelaku ekonomi yang menguasai pasar. Karena
dengan posisi dominan maka mereka dapat menggunakan kekuatannya untuk berbagai
macam kepentingan yang menguntungkan pelaku usaha. Sehingga dengan lahirnya
Undang-Undang Persaingan Usaha maka akan ada koridor-koridor hukum yang
mengatur ketika terjadi persaingan usaha tidak sehat antara pelaku-pelaku
usaha.
Dalam perspektif hukum persaingan,
pembentukan harga ditentukan oleh mekanisme pasar atau
suatu kekuatan tarik-menarik antara permintaan dan penawaran di pasar.
Adapun harga diartikan sebagai sejumlah uang yang menyatakan nilai tukar suatu
unit benda tertentu. Harga yang kompetitif adalah harga yang berada dalam
persaingan sempurna yang disebabkan oleh supply dan demand, tidak ada unsur
spekulasi.
Tidak selamanya pembentukan harga berdasarkan
mekanisme pasar persaingan sempurna. Adakalanya terjadi suatu peningkatan
konsentrasi dalam suatu struktur pasar yang disebabkan oleh beberapa hal yang
dapat menimbulkan terjadinya monopolistik, diantaranya adalah pembangunan
industri besar dengan teknologi produksi massal (mass production) sehingga dengan mudah dapat
membentuk struktur pasar yang monopolistik dan oligopolistik, adanya industri
atau usaha yang besar yang memperoleh proteksi untuk memperoleh kemudahan dalam
mendapatkan Sumber Daya Alam (SDA) dan Sumber Daya Manusia (SDM) yang lebih
baik, dan sebagainya.
Pada tahap selanjutnya, struktur pasar
oligopolistik dan monopolistik tidak dapat dihindarkan. Oleh sebab itu pada
negara-negara berkembang dan beberapa negara yang sedang berkembang, struktur
pasar yang demikian perlu ditata atau diatur dengan baik melalui hukum
persaingan usaha, yang pada dasarnya akan mengembalikan struktur pasar menjadi
pasar yang lebih kompetitif.
Industri
Minyak Goreng dalam Perspektif Hukum Persaingan
Sesuai dengan hukum pasar, kenaikan harga dapat
dipicu oleh mekanisme pasar yang tidak seimbang. Tingginya permintaan CPO yang
diakibatkan oleh pertumbuhan industri biodiesel dan naiknya permintaan luar
negeri menyebabkan terjadinya kenaikan harga CPO internasional. Hal ini
berimbas pada kenaikan harga minyak goreng dalam negeri. Dalam kasus kenaikan
harga minyak goreng dari bulan Oktober 2021 hingga akhirnya mencapai
Rp.20.000/liter, hukum persaingan akan mengkaji apakah kenaikan harga yang
terjadi karena mekanisme pasar yang wajar, atau distorsi pasar yang diakibatkan
oleh perilaku pelaku usaha yang anti persaingan.
Dari hasil penelitian KPPU, terdapat
konsentrasi pasar (CR4) sebesar 46,5% di pasar minyak goreng. Artinya hampir
setengah pasar, dikendalikan oleh empat produsen minyak goreng. Tidak hanya di
hilir, struktur industri CPO juga memiliki kecenderungan yang tidak jauh
berbeda. Industri besar ini hanya dikuasai oleh beberapa pelaku usaha yang
menguasai lahan sawit sekitar 1,5 juta hektar lebih. Perusahaan-perusahaan
besar membentuk holding pada perusahaan induk dan melakukan merger dengan
berbagai jalan. Ada dengan menjadi anggota dalam cabang industri yang sama, atau
hanya terlibat dalam pemrosesan bahan mentah. Ada juga yang menjadi produsen
untuk bahan mentah dan perantara bagi produk atau industri tertentu lain.
Industri sawit dalam negeri melahirkan dampak integrasi vertikal antara kebun
dan pabrik pengolahan. Pelaku usaha terbesar dalam industri minyak goreng juga
merupakan pelaku usaha terintegrasi dari perkebunan kelapa sawit, pengolahan
CPO hingga produsen minyak goreng. Dengan besarnya gabungan pangsa pasar
tersebut, beberapa perusahaan penguasa pasar dapat memberikan signaling
produksi atau harga di pasar.
Terkait hal tersebut, KPPU mencium adanya
dugaan kartel dalam industri minyak goreng. Dugaan kartel didasari adanya
temuan Selain struktur pasar oligopolis, dugaan kartel muncul ketika terjadi
kenaikan harga CPO internasional, pelaku usaha terintegrasi yang mendapat
pasokan CPO dari kebunnya sendiri justru tetap mengacu pada harga CPO
internasional. Padahal ini kesempatan buat mereka dapat menawarkan harga jual
minyak goreng lebih rendah dari pesaingnya dalam rangka merebut pasar. Yang
terjadi, produsen minyak goreng menaikan harga secara serempak menjelang akhir
tahun 2021.
Sinyal kartel kedua muncul paska kebijakan HET,
dimana terjadi kelangkaan minyak goreng di berbagai tempat, bahkan terdapat
dugaan penimbunan sebagaimana temuan satgas pangan di Deli Serdang. Ranah hukum
persaingan tidak mengacu pada definisi penimbunan, namun ada pada tindakan
menahan pasokan atau mengatur pemasaran dalam rangka mengatur harga. Meski
harga di pasar ditetapkan sesuai HET, masih ditemukan harga di atas HET di luar
ritel modern, artinya, tindakan menahan pasokan masih efektif dalam rangka
mengatur harga di pasar.
Ketika harga minyak goreng menjadi mahal maka KPPU melakukan pengawasan dari sisi perilaku pelaku usaha, apakah mereka memanfaatkan momentum kenaikan harga bahan baku CPO untuk mengambil keuntungan berlebih. Sementara dari sisi negara, melalui Kementerian perdagangan, dibuat beberapa instrumen kebijakan untuk memastikan harga minyak goreng terjangkau bagi rakyat antara lain dengan skema pembiayaan dari BPDPKS, penerapan kebijakan DMO kepada eksportir CPO sebesar 20 persen dan DPO, penetapan HET, hingga yang terakhir menaikan DMO sebesar 30 persen.
Dengan seperangkat kebijakan tersebut,
seharusnya pasokan minyak goreng di pasar akan aman dan terjangkau, namun yang
terjadi justru terjadi kelangkaan minyak goreng di pasar dan antrean panjang
konsumen untuk mendapatkan minyak goreng dengan harga sesuai HET tersebut. Kondisi
kelangkaan ini diperparah dengan berbagai perilaku pengusaha yang mencari
untung sebesar mungkin dengan melakukan penimbunan minyak goreng, menahan
pasokan, menjual minyak goreng dengan syarat dan ketentuan tertentu,
mengalihkan minyak goreng HET ke industri, bahkan hasil temuan terakhir, terdapat
pengusaha yang membeli minyak goreng dengan harga pemerintah di pasar untuk
dijual kembali menjadi CPO dengan harga internasional. Hari ini, harga minyak
goreng untuk konsumen kelas bawah di pasar tradisional masih jauh di atas HET,
justru di ritel besar dan modern, konsumen kelas atas bisa mendapatkan harga
pemerintah.
Fenomena kelangkaan minyak goreng dan berbagai
penyelewengan yang terjadi dapat disebabkan oleh banyak hal. Pertama, kurang tuntasnya
koordinasi antara pemerintah dan pengusaha dalam mengimplementasikan Kebijakan
kewajiban pasok dalam negeri atau domestic market obligation (DMO) yang
dibarengi dengan penetapan harga atau domestic price obligation (DPO) minyak
sawit. Adanya kelangkaan menandai supplay minyak goreng untuk kebutuhan rumah
tangga masih tersendat. Artinya, pemerintah harus memastikan dimana hambatan
ketersediaan stok minyak goreng untuk rumah tangga, apakah di produsen atau
distributor. Kedua, perilaku pelaku usaha yang mengambil keuntungan atas
kondisi ketidakpastian. Harus diakui disparitas harga antara harga CPO di pasar
global dengan CPO domestik, yang bahkan semakin jauh seiring konflik Rusia
Ukraina ini, berpotensi menimbulkan berbagai penyelewengan oleh pengusaha
seperti penyelundupan dan sebagainya.
Ada beberapa catatan terkait kebijakan permendag itu sendiri, pertama, belum menciptakan arena bersaing yang sama, dalam arti belum tentu semua produsen minyak goreng bisa mendapatkan DMO DPO karena diserahkan pada mekanisme pasar, Kedua, masih belum menyentuh pada konsumen yang paling terdampak, yakni masyarakat bawah dan UMKM. Ada alternatif kebijakan yang mungkin dapat dipertimbangkan, yakni mengembalikan pada mekanisme pasar, namun dengan meningkatkan pajak eksport, yang pada gilirannya dapat digunakan untuk mensubsidi masyarakat yang paling terdampak Ketiga, tercipta disparitas harga yang melahirkan banyak spekulan, pada gilirannya menimbulkan cost tambahan yang cukup besar dalam hal pengawasan terhadap berbagai perilaku penyelewengan. Yang pasti, dari kacamata persaingan usaha, upaya perbaikan industri minyak goreng dari hulu sampai hilir harus segera dilakukan. (PP-04)